How Does the Philippines Balance Relations with the United States and China?
필리핀은 미국과 중국 사이의 관계를 어떻게 균형 있게 유지하고 있는가?
Opening Question
It is difficult to understand Philippine foreign policy without considering two major powers: the United States and China. The United States is a treaty ally with deep historical ties to the Philippines and continues to play an important role in the country’s defense and security. China, on the other hand, is a geographically close neighbor and one of the Philippines’ most important economic partners.
The difficulty is that these two relationships pull the Philippines in different directions. In the South China Sea—commonly referred to in the Philippines as the West Philippine Sea—tensions with China over maritime rights and territorial claims have continued. In response, the Philippines has strengthened security cooperation with the United States. Yet it cannot simply abandon trade, investment, and diplomatic relations with China.
How, then, can the Philippines protect its national interests and diplomatic autonomy when the United States remains crucial to its security while China cannot be ignored economically or geographically?
A Short Answer
The Philippines does not maintain a perfectly equal distance between the United States and China. Its current approach is better described as strengthening the alliance with the United States in security matters while continuing economic and diplomatic relations with China.
The United States and the Philippines have been treaty allies since the 1951 Mutual Defense Treaty. The Visiting Forces Agreement (VFA) and the Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA) have further expanded military exercises, access to agreed facilities, and interoperability between the two countries. As tensions in the South China Sea have increased, this security relationship has become even more important.
At the same time, China remains a major trading partner and source of imports for the Philippines. Economic connections between the two countries are too extensive to be treated as secondary, while geographical proximity means that diplomatic communication will remain necessary regardless of political disagreements.
The Philippine challenge is therefore not simply to choose between Washington and Beijing. It is to strengthen national security through its alliance with the United States, maintain necessary economic and diplomatic relations with China, and protect its own maritime rights and national interests at the same time.
Understanding the Background
Relations between the Philippines and the United States are rooted in a complicated history. After Spanish colonial rule ended in 1898, the Philippines came under American control and did not achieve internationally recognized independence until 1946. Nevertheless, the two countries maintained a close security relationship after independence and signed the Mutual Defense Treaty in 1951.
That relationship has not always developed in a straight line. In 1991, the Philippine Senate rejected an agreement that would have extended the presence of major U.S. military bases. Later, however, military cooperation expanded again through the Visiting Forces Agreement, which took effect in 1999, and the Enhanced Defense Cooperation Agreement, signed in 2014. Growing tensions in the South China Sea have further increased the strategic importance of this alliance.
Relations with China have a different character. China is a neighboring power and an important economic partner. Philippine companies and consumers are deeply connected to Chinese manufacturing, trade, and supply chains. China is an especially important source of imported machinery, electronics, manufactured goods, and other products.
The greatest source of tension is the South China Sea. The Philippines and China maintain conflicting claims and interpretations of maritime rights in several areas, including waters around Scarborough Shoal and Second Thomas Shoal. Encounters involving Philippine vessels and the China Coast Guard have made the dispute an increasingly important national-security issue.
Philippine foreign policy is therefore more complicated than the term “balancing” might suggest. Security cooperation with the United States has deepened, while economic ties and diplomatic communication with China remain necessary. The Philippines must pursue security, economic interests, maritime rights, and diplomatic autonomy simultaneously.
A Closer Look
The balance between the two powers has also changed depending on the Philippine administration. After taking office in 2016, President Rodrigo Duterte sought greater distance from the United States in some areas while pursuing closer economic relations with China.
This coincided with China’s expanding Belt and Road Initiative and Duterte’s own ambitious infrastructure agenda. During Duterte’s 2016 visit to China, investment and financing commitments valued at roughly $24 billion were announced, creating considerable expectations that better political relations with Beijing would result in major infrastructure investment.
The results, however, were more limited than initially expected. A number of promised projects were delayed, remained at the planning stage, or did not proceed as originally anticipated. Economic cooperation certainly did not disappear, but the expectation that improved political relations would quickly produce large-scale infrastructure investment was not fully realized.
Even under Duterte, however, the institutional foundations of the U.S. alliance were not dismantled. The Mutual Defense Treaty remained in force, and key security arrangements such as the VFA and EDCA continued. This illustrates an important feature of Philippine foreign policy: a president may shift the diplomatic emphasis, but geography, security institutions, and long-term national interests place limits on how far the country can move toward either major power.
The Philippine approach is therefore better understood as an asymmetric balance rather than strict neutrality—a formal alliance with the United States in security, combined with continuing economic engagement and diplomatic communication with China.
What It Means for Understanding Philippine Society
China occupies a complicated place in Philippine society. Filipinos of Chinese ancestry have long played important roles in business, politics, and other areas of national life. Former President Duterte himself has been described as having Chinese ancestry on his mother’s side. Such family histories illustrate the long-standing connections between the Philippines and Chinese communities.
Yet Chinese ancestry among Filipinos and public attitudes toward the government of the People’s Republic of China are entirely different questions. It would also be inappropriate to connect Duterte’s Chinese ancestry directly to his China policy. Foreign policy is shaped by strategic circumstances, economic priorities, presidential preferences, security concerns, and many other factors.
The South China Sea dispute has had a particularly strong influence on public attitudes toward China. For many Filipinos, economic cooperation with China may be useful, but questions involving Philippine maritime rights and sovereignty are viewed very differently. Surveys in recent years have repeatedly shown substantial public distrust of China.
This creates an important constraint on government policy. A Philippine administration may seek closer economic cooperation with Beijing, but it cannot easily ignore public opinion or developments in the West Philippine Sea. At the same time, strengthening the alliance with the United States does not make economic disengagement from China realistic.
The difficulty of Philippine foreign policy lies precisely in the fact that both realities exist at the same time.
Dr. Ryu’s Insight
During my years in the Philippines, American influence was visible almost everywhere without anyone needing to point it out. English, education, popular culture, and many aspects of political and military relations reflected the long historical connection between the two countries. Considering their long-standing alliance, I came to see the Philippines as a strategically important American partner in the Western Pacific. I would hesitate, however, to describe the country simply as a U.S. “forward base.” A long-standing treaty ally and strategically important partner seems to me a more appropriate description.
Against that background, President Duterte’s effort to move closer to China after taking office appeared to represent a significant change in foreign policy. China was rapidly promoting its Belt and Road Initiative at the time, while the Duterte administration was seeking large amounts of investment for infrastructure development. After his 2016 visit to China, roughly $24 billion in investment and financing commitments were announced. It was therefore understandable that the Philippine government expected closer relations with China to bring substantial economic benefits.
But over time, a considerable gap emerged between those early expectations and actual results. Many announced projects were delayed or failed to materialize on the scale originally anticipated. I also remember hearing during those years that improved relations with China could help accelerate the construction of roads, railways, and other infrastructure in the Philippines. Looking back, however, it is difficult to say that the transformation occurred on the scale many initially expected.
The Philippines also has a long-established Chinese-Filipino community, and people with Chinese ancestry can be found among prominent business and political families. Former President Duterte’s mother, Soledad Roa Duterte, has also been described as having Chinese ancestry. But I do not think it would be reasonable to conclude that Duterte pursued a China-friendly policy because of his ancestry. Foreign policy is far more complicated than personal genealogy, and his approach must be understood within the broader economic and geopolitical circumstances of his administration.
What I found more revealing was the way Filipino friends and acquaintances talked about China. My impression was that public sentiment toward China was often not particularly favorable. The West Philippine Sea dispute appeared to be one of the most important reasons. People might recognize China’s economic importance, but the tone changed when the conversation turned to maritime rights and territory. Recent opinion surveys showing substantial distrust of China suggest that what I heard in everyday conversations was not simply an isolated impression.
Seen from this perspective, even the word “balance” seems somewhat too simple to describe the Philippines’ position between the United States and China. The United States is tied to the Philippines through a long-established military alliance and security institutions. China is a neighboring great power and an important economic partner. At the same time, the South China Sea involves direct questions of Philippine sovereignty, maritime rights, and national interest. Maintaining exactly the same distance from both powers is therefore neither realistic nor necessarily desirable.
What matters more, in my view, is how clearly the Philippines can define and defend its own national interest while dealing with both powers. The alliance with the United States may be necessary, but Philippine interests must still come first. Economic cooperation with China may also be necessary, but it cannot require the country to compromise its maritime rights. The Duterte administration’s experience—when expectations of large Chinese investment produced more limited results than many had hoped—also demonstrated that friendly diplomacy and economic promises do not automatically translate into national benefit.
The real balance for the Philippines, therefore, is not simply a midpoint between Washington and Beijing. It is the ability to cooperate with both where cooperation serves the country, to resist pressure where vital interests are at stake, and to ensure that decisions are ultimately made according to Philippine priorities rather than the preferences of either great power.
Related Questions
- PR-007. How Did American Colonial Rule Influence the Philippines?
- PR-061. How Did the Philippines Gain Its Independence?
- PR-063. Why Is the South China Sea Dispute Important to the Philippines?
References
- U.S. Department of State. U.S. Security Cooperation with the Philippines.
- U.S. Department of State. Joint Statement on the Philippines–United States Bilateral Strategic Dialogue. 2026.
- Reuters. “Two Years After Philippines’ Pivot, Duterte Still Waiting on China Dividend.” 2018.
- Reuters. How the U.S. Courted the Philippines to Thwart China. 2023.
- Pulse Asia Research Inc. Most Filipinos Distrust China and Russia.
- Asia Pacific Pathways to Progress Foundation. Assessing Duterte’s China Projects. 2021.
필리핀은 미국과 중국 사이의 관계를 어떻게 균형 있게 유지하고 있는가?
질문을 던지며
필리핀의 외교를 이해하려면 미국과 중국이라는 두 강대국을 빼놓을 수 없다. 미국은 오랜 역사적 관계를 가진 조약동맹국이며, 필리핀의 국방과 안보에서 여전히 중요한 역할을 하고 있다. 반면 중국은 지리적으로 가까운 이웃이자 필리핀 경제에서 매우 중요한 교역상대국이다.
문제는 두 관계가 서로 다른 방향에서 필리핀을 끌어당기고 있다는 점이다. 남중국해, 필리핀에서 흔히 말하는 서필리핀해(West Philippine Sea)에서는 중국과 영유권 및 해양권익을 둘러싼 충돌이 계속되고 있다. 이에 대응하여 필리핀은 미국과의 군사협력을 강화하고 있지만, 중국과의 무역과 투자, 외교관계까지 포기할 수는 없다. 2026년에도 남중국해에서 필리핀과 중국의 충돌이 이어지는 가운데 미국은 필리핀에 대한 방위공약을 재확인하고 있다.
그렇다면 필리핀은 안보에서는 미국이 필요하고 경제에서는 중국을 무시할 수 없는 상황에서 두 강대국 사이에서 자국의 이익과 외교적 자율성을 어떻게 지켜 나가고 있는가?
핵심부터 말하자면
필리핀은 미국과 중국 사이에서 정확히 같은 거리를 유지하는 기계적인 중립정책을 취하고 있는 것은 아니다. 현재의 외교를 보면 안보 측면에서는 미국과의 동맹을 강화하면서, 경제와 외교에서는 중국과의 관계를 계속 유지하려는 방향에 더 가깝다.
미국과 필리핀은 1951년 상호방위조약(Mutual Defense Treaty)으로 연결된 동맹국이다. 여기에 방문군협정(VFA)과 방위협력확대협정(EDCA)이 더해지면서 양국 군대의 훈련과 시설 이용, 군사적 상호운용성이 확대되었다. 특히 남중국해에서 중국과의 긴장이 높아지면서 미국과의 안보협력은 더욱 중요해졌다. 미국은 필리핀 군대뿐 아니라 공공선박과 해안경비대에 대한 무력공격에도 상호방위조약이 적용될 수 있다는 입장을 재확인해 왔다.
그러나 중국과의 관계도 단절할 수 없다. 2026년 6월 필리핀의 상품수입 가운데 중국산은 31.7%를 차지해 중국이 최대 수입 공급국이었다. 같은 달 중국은 필리핀의 주요 수출시장 가운데 하나이기도 했다. 반면 미국은 필리핀의 최대 수출시장이었다. 이는 필리핀 경제가 두 나라 모두와 상당히 긴밀하게 연결되어 있음을 보여 준다. 따라서 필리핀의 외교적 과제는 미국과 중국 가운데 단순히 하나를 선택하는 것이 아니라, 미국과의 동맹을 통해 안보를 강화하면서도 중국과 경제·외교관계를 유지하고, 동시에 남중국해에서 자국의 해양권익을 지키는 것이라고 할 수 있다.
질문의 배경 이해하기
미국과 필리핀의 관계에는 식민지배라는 복잡한 역사가 존재한다. 1898년 스페인의 지배가 끝난 뒤 필리핀은 미국의 통치를 받았고, 1946년에 완전한 독립을 인정받았다. 그러나 독립 이후에도 양국은 긴밀한 안보관계를 유지하였으며, 1951년 상호방위조약을 체결하였다.
냉전 이후 양국 관계에는 변화도 있었다. 1991년 필리핀 상원은 미군기지 협정 연장을 거부했고, 이후 미군의 대규모 상주기지는 폐쇄되었다. 그러나 1999년 발효된 방문군협정(Visiting Forces Agreement)과 2014년 체결된 방위협력확대협정(Enhanced Defense Cooperation Agreement)을 통해 군사협력은 다시 확대되었다. 특히 최근 남중국해에서 긴장이 높아지면서 양국 군사협력의 전략적 중요성은 더욱 커지고 있다. 2026년에도 양국 군은 분쟁 해역에서 공동훈련을 실시하였다.
중국과의 관계는 또 다른 차원을 가지고 있다. 중국은 필리핀의 중요한 교역상대국이자 거대한 인접시장이다. 전자제품과 기계류를 비롯한 다양한 상품이 중국에서 수입되고 있으며, 필리핀 기업과 소비자에게 중국 경제와의 연결은 이미 일상의 일부가 되어 있다. 2026년 들어서도 중국은 매월 필리핀의 최대 수입 공급국으로 나타나고 있다.
하지만 남중국해 문제는 양국 관계를 어렵게 만드는 가장 큰 요인이다. 필리핀과 중국은 여러 해역에서 서로 다른 주장을 하고 있으며, 특히 스카버러 암초(Scarborough Shoal)와 세컨드 토머스 암초(Second Thomas Shoal) 주변에서 긴장이 반복되어 왔다. 최근에도 중국 해경과 필리핀 선박 사이의 충돌이 이어지고 있다. 이 때문에 필리핀의 대외정책은 단순한 ‘균형외교’라는 표현만으로 설명하기 어렵다. 안보에서는 미국과의 동맹이 강화되고 있지만, 중국과는 경제적 관계와 외교적 대화를 계속 유지해야 한다. 실제로 필리핀과 중국은 해양문제에 대한 입장차에도 불구하고 대화채널을 유지하려 노력해 왔다.
결국 필리핀에게 미국과 중국 사이의 관계는 어느 한쪽과 가까워지면 다른 한쪽과 멀어지는 단순한 문제가 아니다. 국가안보와 영토·해양권익, 경제적 실리, 그리고 외교적 자율성을 동시에 지켜야 하는 현실적인 선택의 문제이다.
조금 더 깊이 들여다보면
필리핀의 미·중 관계를 이해하려면 대통령에 따라 외교적 무게중심이 상당히 달라질 수 있다는 점을 살펴볼 필요가 있다. 두테르테 정부는 2016년 출범 이후 미국과 일정한 거리를 두고 중국과 경제관계를 확대하려 하였다. 같은 해 중국 방문에서는 약 240억 달러 규모의 투자와 차관 약속이 발표되었으며, 중국의 일대일로 구상과 두테르테 정부의 대규모 인프라 개발정책을 연결하려는 기대가 컸다.
그러나 결과는 기대와 달랐다. 발표된 중국 지원사업 가운데 상당수가 지연되거나 계획단계에 머물렀고, 두테르테 임기 후반에도 실제 실행된 사업은 약속된 규모에 크게 미치지 못하였다. 그렇다고 중국과의 경제관계가 아무런 성과도 없었다고 말할 수는 없지만, 정치적 관계 개선이 곧바로 대규모 인프라 투자로 이어질 것이라는 초기 기대는 충분히 실현되지 않았다고 평가할 수 있다.
반면 미국과의 관계는 두테르테 정부에서도 완전히 끊어지지 않았다. 양국은 1951년 상호방위조약으로 연결된 조약동맹국이며, VFA와 EDCA를 포함한 제도적 기반도 유지되었다. 필리핀의 지리적 위치와 남중국해·서태평양의 안보환경을 고려하면 필리핀은 미국의 역내 전략에서도 중요한 동맹국이다. 현재도 미국과 필리핀은 상호방위조약을 재확인하고 있으며, EDCA를 통해 미군은 합의된 필리핀 시설을 순환배치 방식으로 이용할 수 있다.
결국 필리핀에게 미·중 관계의 균형은 두 나라와 똑같은 거리를 유지하는 문제가 아니다. 안보에서는 미국과의 제도화된 동맹을 활용하면서도, 중국과는 경제적 관계와 외교적 대화를 유지해야 하는 비대칭적인 균형에 더 가깝다.
필리핀 사회를 이해하는 데 어떤 의미가 있는가
필리핀 사회에서 중국이라는 존재는 복합적이다. 중국계 혈통을 가진 필리핀인은 오래전부터 경제와 정치, 사회 여러 영역에서 중요한 역할을 해 왔으며, 중국과의 교역 역시 필리핀 경제에서 큰 비중을 차지한다. 두테르테 전 대통령 역시 모계 쪽에 중국계 조상이 있는 것으로 알려져 있다. 그러나 이러한 역사적·혈연적 연결과 오늘날 중국 정부에 대한 정치적 인식은 별개의 문제로 볼 필요가 있다.
특히 남중국해 문제는 필리핀 국민의 대중국 인식에 큰 영향을 미치고 있다. Pulse Asia 조사에서는 필리핀 국민 다수가 중국에 대해 불신을 나타냈으며, 2024년 조사에서는 중국에 우호적인 입장을 취하는 후보를 지지하지 않겠다고 답한 사람이 약 70%에 달했다. 2025년 별도의 조사에서도 중국의 압박에 대응하는 데 가장 도움을 줄 수 있는 국가로 미국을 꼽은 응답자가 다수였다.
따라서 필리핀 정부가 중국과 경제협력을 확대하려 하더라도 국민여론과 남중국해의 현실을 무시하기는 어렵다. 반대로 미국과의 안보동맹을 강화한다고 해서 중국과 경제관계를 단절할 수도 없다. 필리핀 외교의 어려움은 바로 이 두 현실이 동시에 존재한다는 데 있다.
Dr. Ryu’s Insight
내가 필리핀에서 생활하던 시기에 미국의 영향은 특별히 의식하지 않아도 사회 곳곳에서 자연스럽게 느낄 수 있었다. 영어와 교육제도, 대중문화뿐 아니라 군사·안보관계에서도 미국과 필리핀의 오랜 연결을 볼 수 있었다. 두 나라가 오랫동안 동맹관계를 유지해 온 것을 생각하면, 필리핀은 미국의 서태평양 전략에서 매우 중요한 위치에 있는 나라였을 것이다. 다만 나는 필리핀을 미국의 단순한 ‘전초기지’라고 표현하기보다, 오랜 역사를 가진 조약동맹국이자 전략적으로 중요한 파트너라고 보는 편이 더 적절하다고 생각한다. 현재도 양국은 1951년 상호방위조약과 EDCA를 중심으로 안보협력을 유지하고 있다.
그런 필리핀에서 두테르테 대통령이 취임한 뒤 중국과 가까워지려는 모습은 상당히 큰 외교적 변화처럼 보였다. 당시 중국은 일대일로 사업을 적극적으로 확대하고 있었고, 두테르테 정부도 대규모 인프라 투자가 필요한 상황이었다. 2016년 두테르테 대통령의 중국 방문 뒤 약 240억 달러 규모의 투자와 차관 약속이 발표되었으니, 필리핀 정부 입장에서는 중국과 관계를 개선함으로써 상당한 경제적 이익을 얻을 수 있다는 기대를 가졌을 법하다.
하지만 시간이 지나면서 처음의 기대와 실제 결과 사이에는 상당한 차이가 나타났다. 약속되었던 많은 사업이 지연되거나 실행되지 않았고, 두테르테 임기가 끝날 무렵까지 실제로 진행된 중국 지원사업은 당초 발표된 규모에 비하면 제한적이었다. 나 역시 당시 중국과 관계를 가까이하면 필리핀의 도로나 철도 같은 기반시설이 빠르게 개선될 수 있을 것이라는 이야기를 접했던 기억이 있는데, 결과적으로는 기대했던 만큼의 변화가 나타났다고 보기는 어려웠다. Reuters 역시 두테르테가 중국으로부터 얻으려 했던 경제적 ‘배당’이 제한적이었다고 평가하였다.
필리핀의 유력가문이나 경제계에서 중국계 혈통을 가진 사람들을 만나는 것도 특별한 일은 아니다. 두테르테 전 대통령의 어머니 Soledad Roa Duterte 역시 중국계 조상을 둔 것으로 소개되고 있다. 그러나 나는 그의 중국계 혈통 때문에 친중정책을 펼쳤다고 연결해서 생각하는 것은 지나친 해석이라고 본다. 정책은 당시의 국제정세와 경제적 필요, 대통령 개인의 외교관과 같은 훨씬 복합적인 요인에서 결정되었을 가능성이 크다.
오히려 내가 필리핀 지인들과 이야기하면서 느꼈던 것은 중국에 대한 국민들의 감정이 그렇게 우호적이지만은 않다는 점이었다. 가장 큰 이유 가운데 하나는 역시 남중국해, 필리핀에서 말하는 서필리핀해 문제였다고 생각한다. 중국의 경제적 중요성은 인정하면서도 자국의 해양권익이 침해받는다고 느끼는 문제에서는 이야기가 전혀 달라졌다. 최근의 여론조사를 보아도 중국에 대한 불신이 상당히 높다는 점이 확인된다.
이런 모습을 돌아보면 필리핀에게 미국과 중국 사이에서 ‘균형을 잡는다’는 표현 자체가 조금 단순하게 느껴진다. 미국과는 오랜 군사동맹과 안보체계가 존재하고, 중국과는 가까운 이웃이자 중요한 경제관계가 있다. 여기에 남중국해라는 직접적인 국가이익 문제가 끼어 있다. 필리핀이 두 나라와 정확히 같은 거리를 유지하는 것은 현실적으로 가능하지도, 반드시 바람직하지도 않을 것이다.
내가 필리핀에서 생활하며 바라본 이 문제의 핵심은 결국 어느 나라의 편에 설 것인가보다 필리핀 자신의 국익을 얼마나 분명하게 지킬 수 있는가에 있다고 생각한다. 미국과의 동맹이 필요하더라도 필리핀의 이익이 우선이어야 하고, 중국과 경제협력이 필요하더라도 영토와 해양권익까지 양보할 수는 없다. 두테르테 정부에서 중국과의 경제협력에 큰 기대를 걸었지만 약속된 투자 가운데 상당 부분이 실현되지 않았던 경험은 외교에서 좋은 관계와 경제적 약속만으로는 충분하지 않다는 점도 보여 주었다. 두 강대국 사이에서 선택을 강요받기보다, 필요한 협력은 하면서도 자신의 국가이익과 원칙을 지켜 나가는 능력—그것이 앞으로 필리핀 외교가 만들어 가야 할 균형이라고 생각한다.
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참고문헌
- U.S. Department of State. U.S. Security Cooperation with the Philippines.
- U.S. Department of State. Joint Statement on the Philippines–United States Bilateral Strategic Dialogue. 2026.
- Reuters. “Two Years After Philippines’ Pivot, Duterte Still Waiting on China Dividend.” 2018.
- Reuters. How the U.S. Courted the Philippines to Thwart China. 2023.
- Pulse Asia Research Inc. Most Filipinos Distrust China and Russia.
- Asia Pacific Pathways to Progress Foundation. Assessing Duterte’s China Projects. 2021.