How Is the Country Preparing for Future Natural Disasters?
필리핀은 미래의 자연재해에 어떻게 대비하고 있는가?
Opening Question
Typhoons and floods are nothing unusual in the Philippines. Depending on the region, communities also face landslides and droughts, while earthquakes and volcanic eruptions pose additional risks. With thousands of islands, an extensive coastline, a tropical climate, and a location along the Pacific Ring of Fire, the Philippines is exposed to many different types of natural hazards.
Climate change is making some of these risks even more complex. The country must prepare for intense rainfall, flooding, coastal hazards, and other climate-related threats while continuing to confront earthquakes and volcanic eruptions that are not caused by climate change.
Responding after a disaster and helping victims recover is no longer enough. Increasingly, what matters is how well risks are understood before disaster strikes and how effectively communities, cities, and infrastructure are prepared to reduce the damage. How, then, is the Philippines preparing for the natural disasters of the future?
A Short Answer
Disaster management in the Philippines has gradually been shifting from responding after disasters occur toward reducing risks beforehand and strengthening resilience. This includes better forecasting and early-warning systems, evacuation planning, stronger local disaster-response capacity, flood and coastal protection, safer infrastructure, and financial preparation for recovery.
Local governments and communities are particularly important because evacuation, emergency assistance, local road management, and many other immediate responses must ultimately take place where people actually live. Recent disaster-resilience programs have therefore placed greater emphasis on helping communities identify their own risks and prepare local infrastructure and response plans.
Preparing for future disasters is consequently much more than a matter of weather forecasts and evacuation. Urban planning, infrastructure, local-government capacity, community participation, environmental management, and financial preparedness must all work together as part of a long-term national strategy.
Understanding the Background
Disaster risk in the Philippines does not take a single form. The country faces typhoons, floods, storm surges, droughts, landslides, earthquakes, volcanic eruptions, and tsunami risks. A large proportion of the country’s land area and population is exposed to one or more of these hazards.
Repeated disasters have gradually changed the way the country approaches disaster management. One important development has been the expansion of disaster policy beyond rescue and emergency relief toward disaster risk reduction and preparedness. Identifying hazardous areas, improving early warnings, developing evacuation plans, and ensuring that essential facilities such as schools and hospitals can continue functioning during emergencies have become increasingly important.
Preparation for recovery has also become part of disaster planning. Programs such as Ready to Rebuild have encouraged local governments to prepare baseline information, recovery plans, and financing arrangements before disasters occur rather than attempting to organize everything only after a major event.
Flood-control facilities, slope protection, coastal defenses, and improvements to existing infrastructure remain important. At the same time, greater attention is also being given to nature-based approaches involving wetlands, forests, waterways, and other natural systems. The broader objective is to move beyond repeatedly repairing damage and toward building communities that suffer less damage and recover more quickly when disasters occur.
A Closer Look
One important feature of disaster preparedness in the Philippines is the effort to learn from major disasters and translate those lessons into policies and infrastructure. Typhoon Ondoy in 2009 is an important example. Extraordinary rainfall caused severe flooding across Metro Manila, with the Marikina River reaching exceptionally high levels and communities in Marikina, Pasig, and surrounding areas suffering extensive damage.
In the years that followed, monitoring and early-warning systems in the Pasig-Marikina River basin were strengthened. Broader flood-management programs for Metro Manila have also addressed river management, urban drainage, pumping facilities, flood forecasting, and warning systems.
Earthquake preparedness presents a different challenge. The West Valley Fault runs along the eastern side of Metro Manila, and PHIVOLCS uses a magnitude 7.2 earthquake scenario as an important basis for preparedness planning. This risk has led local governments, schools, workplaces, and communities to participate in earthquake drills.
Yet a meaningful drill must go beyond simply getting people outside a building. In a real disaster, evacuation must be followed by accountability procedures, communication, first aid, emergency coordination, and clear instructions about what people should do next. The quality and practical usefulness of disaster drills matter as much as how frequently they are conducted.
What It Means for Understanding Philippine Society
To understand disasters in the Philippines, it is important to distinguish between the natural hazard itself and the social conditions that determine how much damage it causes. The same typhoon or rainfall does not affect everyone equally. Housing location and quality, drainage systems, income, transportation, access to warnings, and the ability to evacuate can make an enormous difference.
Ondoy demonstrated this particularly clearly. Extraordinary rainfall was the immediate cause of the flooding, but assessments after the disaster also pointed to urbanization, land-use changes, river conditions, and inadequate flood-management infrastructure as factors that contributed to the scale of the damage.
Preparing for future disasters therefore involves much more than improving weather forecasts or conducting additional evacuation drills. It also requires identifying who lives in high-risk areas, improving urban and river management, strengthening infrastructure, and ensuring that vulnerable residents can actually evacuate and receive assistance when disaster strikes.
Dr. Ryu’s Insight
Among the natural disasters I experienced while living in the Philippines, the one I remember most clearly is probably Typhoon Ondoy in 2009. Fortunately, the area where I lived did not suffer serious damage. Even on the day of the heavy rain, we attended our Korean church service as usual. When the service ended, we left expressing concern to one another about how heavily it was raining. At the time, I do not think we fully realized how serious the situation was becoming in nearby areas.
Many Koreans, including myself, lived in relatively well-developed residential areas, and we were generally less vulnerable to direct flooding when typhoons arrived. Yet the situation could be completely different only a short distance away. During Ondoy, Marikina, where many of our company employees lived, suffered severe flooding. For me, it was a striking example of how the same rain falling on the same city could become an entirely different disaster depending on where a person lived.
Official records later showed just how extraordinary the event had been. The Marikina River rose to unprecedented levels, while enormous amounts of rain fell across Metro Manila within only a few hours. I also remember hearing at the time that high tide had contributed to the severity of the flooding. Looking back at the available evidence today, however, the factors that can be established more clearly include the exceptional rainfall, the limited capacity of the Marikina River system, urbanization, and problems associated with drainage and river management. I believe it is important to distinguish between what I remember hearing at the time and what can now be supported more firmly by evidence.
Another form of disaster preparedness I experienced in the Philippines was earthquake evacuation drills. The Ortigas area where I spent much of my time contains a large concentration of high-rise buildings, and I often heard about the earthquake risk facing Metro Manila. PHIVOLCS has indeed identified a major earthquake along the West Valley Fault as one of the critical disaster scenarios for the metropolitan region. Given the number of people who live and work in high-rise buildings in areas such as Ortigas, earthquake drills are clearly necessary.
I did, however, sometimes have doubts about the drills in which I participated. When the alarm sounded, we evacuated the building and gathered outside, but as I remember it, there was not always enough explanation about what we should do after reaching the assembly area. It is possible that I did not fully understand all the instructions being provided. Still, in a real major earthquake, getting outside the building would only be the beginning. There could be injured people, disrupted roads and communications, and a need to locate family members or employees. For a drill to be truly useful, people need to practice not only how to get outside but also what to do next.
The strengthening of flood forecasting and warning systems and the development of broader flood-management measures after Ondoy show that the Philippines has continued to improve its disaster preparedness by learning from major events. Yet what I saw during Ondoy also reminds me that disasters do not affect everyone equally. What was simply an unusually rainy day for someone living in a relatively safe neighborhood could become a disaster that destroyed the home and livelihood of another family only a short distance away.
For me, the real measure of the Philippines’ preparedness for future disasters will be how much it can reduce this difference. Forecasting, warnings, and evacuation drills are necessary, but they cannot stand alone. Drainage and river management, safer housing, earthquake-resistant buildings, and evacuation and rescue systems that work under actual emergency conditions must develop together. Natural hazards themselves cannot always be prevented. What can be changed is the degree to which those hazards become human disasters—and particularly whether the same vulnerable communities are forced to suffer the greatest losses every time disaster strikes.
Related Questions
- PR-020. How Is Rapid Urbanization Transforming Philippine Society?
- PR-022. How Important Are Local Governments in Everyday Life?
- PR-050. How Is Climate Change Affecting the Philippines?
References
- Philippine Atmospheric, Geophysical and Astronomical Services Administration (PAGASA). Pasig-Marikina-Tullahan Flood Forecasting and Warning System.
- World Bank. Philippines: Typhoons Ondoy and Pepeng—Post-Disaster Needs Assessment.
- Philippine Institute of Volcanology and Seismology (PHIVOLCS). Earthquake Scenarios: Mahalaga sa Tamang Paghahanda at Pagtugon sa Malalakas na Lindol.
- World Bank. Project Highlights: Metro Manila Flood Management.
필리핀은 미래의 자연재해에 어떻게 대비하고 있는가?
질문을 던지며
필리핀에서 태풍과 홍수는 낯선 일이 아니다. 지역에 따라서는 산사태와 가뭄이 발생하고, 지진과 화산분화의 위험도 존재한다. 수많은 섬으로 이루어진 국토와 긴 해안선, 열대성 기후, 환태평양 조산대에 위치한 지리적 조건 때문에 필리핀은 여러 종류의 자연재해에 동시에 노출되어 있다. 세계은행도 필리핀을 세계에서 자연재해 위험이 매우 높은 국가 가운데 하나로 평가한다.
문제는 기후변화가 이러한 위험을 더욱 복잡하게 만들고 있다는 점이다. 강한 태풍과 집중호우, 해수면 상승과 같은 위험에 대비하면서 지진과 화산처럼 기후와 직접 관련되지 않은 재해에도 계속 준비해야 한다. 재해가 발생한 뒤 피해자를 구조하고 복구하는 것만으로는 충분하지 않다. 재해가 발생하기 전에 위험을 얼마나 정확하게 파악하고, 피해를 줄일 수 있는 사회와 도시를 만들어 놓느냐가 점점 중요해지고 있다. 그렇다면 필리핀은 다음에 찾아올 자연재해에 어떻게 대비하고 있을까?
핵심부터 말하자면
필리핀의 재난대응은 점차 ‘재해가 발생한 뒤 대응하는 것’에서 ‘재해가 발생하기 전에 위험을 줄이고 회복력을 높이는 것’으로 변화하고 있다. 여기에는 기상과 위험정보의 조기경보, 주민대피체계, 지방정부의 재난대응 역량 강화, 홍수와 해안재해에 대비한 기반시설, 건축물의 안전성 향상, 그리고 재해 이후 신속한 복구를 위한 재정적 준비 등이 포함된다.
특히 지방정부와 지역사회의 역할이 중요하다. 실제 재난이 발생하면 주민대피와 구호, 지역도로와 시설의 관리 등 많은 대응이 현장에서 이루어지기 때문이다. 최근에는 지역주민이 직접 자신의 지역에 어떤 위험이 있는지를 파악하고 필요한 방재시설과 대응계획을 마련하도록 지원하는 사업도 확대되고 있다. 2025년 시작된 Pagkilos 프로그램은 기후·재난위험이 높은 49개 주의 500개 지방자치단체를 대상으로 지역사회의 회복력을 높이는 것을 목표로 한다.
결국 미래의 재난에 대한 필리핀의 준비는 예보와 대피만의 문제가 아니라 도시계획, 기반시설, 지방정부 역량, 지역주민의 참여와 재정적 준비까지 함께 이루어져야 하는 장기적인 국가과제라고 할 수 있다.
질문의 배경 이해하기
필리핀의 재난위험은 한 가지 형태로 나타나지 않는다. 태풍과 홍수, 폭풍해일, 가뭄 같은 기후 관련 재해뿐 아니라 지진과 화산분화, 산사태와 쓰나미 위험도 존재한다. 세계은행 자료에 따르면 국토의 최소 60%와 인구의 약 74%가 여러 종류의 자연재해 위험에 노출되어 있는 것으로 평가된다.
이 때문에 필리핀은 오랜 재난 경험을 통해 대응체계를 발전시켜 왔다. 중요한 변화 가운데 하나는 재난관리를 단순한 구조와 구호에서 위험감소(disaster risk reduction)와 사전준비(preparedness)로 확대했다는 점이다. 위험지역을 미리 파악하고, 조기경보를 개선하며, 주민대피계획을 세우고, 학교와 병원 같은 핵심시설이 재해에도 기능할 수 있도록 만드는 것이 중요해졌다. 세계은행도 이러한 변화를 필리핀 재난관리의 ‘reactive에서 proactive로의 전환’으로 설명하고 있다.
재난 이후의 복구도 사전에 준비하는 방향으로 바뀌고 있다. Ready to Rebuild 프로그램에서는 지방정부가 재해가 발생하기 전부터 기초자료와 복구계획, 재원조달 방안을 마련하도록 교육하고 있다. 이미 수백 개 지방정부가 이러한 프로그램에 참여하였다.
최근에는 홍수방지와 사면보호, 해안방어시설, 기존 기반시설의 보강뿐 아니라 습지와 산림, 수로를 활용하는 자연기반해법(nature-based solutions)도 재난 회복력 강화방안으로 포함되고 있다. 결국 필리핀의 미래 재난대비는 피해가 발생할 때마다 복구하는 방식에서 벗어나 재해가 발생해도 피해를 줄이고 더 빨리 회복할 수 있는 사회를 만드는 방향으로 발전하고 있다.
조금 더 깊이 들여다보면
필리핀의 재난대비에서 중요한 변화 가운데 하나는 큰 재해를 경험한 뒤 그 교훈을 제도와 기반시설에 반영하려는 노력이다. 2009년 Ondoy는 그 대표적인 사례이다. 당시 Metro Manila 일대에는 짧은 시간 동안 기록적인 폭우가 쏟아졌고, Marikina River가 범람하면서 Marikina와 Pasig를 비롯한 넓은 지역이 침수되었다.
Ondoy 이후에는 Pasig-Marikina River 유역의 강우량과 수위를 감시하고 주민에게 위험을 알리는 조기경보체계가 강화되었다. 또한 Metro Manila Flood Management Master Plan을 통해 하천의 홍수관리, Laguna de Bay 주변의 침수대책, 도시 배수와 펌프시설 개선, 홍수예측과 조기경보 강화 등이 추진되었다.
지진에 대한 준비도 중요하다. Metro Manila 동쪽에는 West Valley Fault가 있으며, PHIVOLCS는 이 단층에서 규모 7.2 수준의 지진이 발생하는 시나리오를 재난대비의 중요한 기준으로 활용하고 있다. 이러한 위험 때문에 지방정부와 지역사회, 학교와 기업 등이 참여하는 지진대피훈련도 실시되고 있다.
그러나 대피훈련의 목적은 단순히 건물 밖으로 나오는 데 그쳐서는 안 된다. 실제 재난에서는 안전한 대피장소 확인, 인원점검, 부상자 대응, 통신과 지휘체계, 가족과의 연락, 대피 이후의 행동까지 연결되어야 한다. 훈련의 횟수만큼이나 실제 상황에서 무엇을 해야 하는지를 주민들이 이해할 수 있도록 만드는 것이 중요하다.
필리핀 사회를 이해하는 데 어떤 의미가 있는가
필리핀의 재난문제를 이해할 때 자연현상의 규모와 사회의 취약성을 구분해서 볼 필요가 있다. 같은 태풍이 지나가도 모든 사람이 같은 피해를 입는 것은 아니다. 주택의 위치와 구조, 배수시설, 소득수준, 교통수단, 위험정보에 대한 접근성 등에 따라 피해의 정도는 크게 달라질 수 있다.
Ondoy가 이를 극명하게 보여 주었다. 기록적인 강우가 근본적인 원인이었지만, 세계은행의 사후평가는 Marikina River 유역의 토지이용 변화와 도시화, 하천의 퇴적물과 폐기물, 불충분한 홍수관리시설 등의 문제도 피해를 확대시킨 요인으로 지적하였다. 결국 재난은 자연현상만의 문제가 아니라 도시계획과 기반시설, 환경관리, 사회적 취약성이 함께 만들어 내는 결과이기도 하다.
따라서 미래의 자연재해에 대비한다는 것은 더 정확한 태풍예보나 더 많은 대피훈련만을 의미하지 않는다. 위험한 곳에 누가 살고 있는지를 파악하고, 도시와 하천을 관리하며, 재난이 발생했을 때 취약한 주민들이 실제로 대피하고 도움을 받을 수 있는 체계를 만드는 것까지 포함해야 한다.
Dr. Ryu’s Insight
내가 필리핀에서 생활하면서 경험했던 자연재해 가운데 가장 기억에 남는 것은 아마도 2009년의 Ondoy였을 것이다. 당시 내가 살던 지역에는 다행히 큰 피해가 없었다. 비가 많이 내리던 그날에도 우리는 평소처럼 한인교회에서 예배를 드렸고, 예배를 마치고 헤어지면서 비가 너무 많이 온다며 서로 걱정했던 기억이 난다. 그때만 해도 가까운 지역에서 얼마나 심각한 일이 벌어지고 있는지를 제대로 알지 못했던 것 같다.
나를 포함해 많은 한인들이 거주하던 지역은 상대적으로 주거환경이 좋은 곳이었기 때문에 태풍이 오더라도 직접적인 홍수피해에 크게 민감하지 않은 경우가 많았다. 그러나 조금만 다른 지역으로 가면 상황은 전혀 달랐다. 특히 Ondoy 때에는 우리 회사 직원들이 많이 살고 있던 Marikina 지역이 심각한 홍수피해를 입었다. 나에게는 이것이 같은 도시에서 같은 비를 경험하면서도 어디에 사느냐에 따라 재난이 전혀 다른 현실이 될 수 있다는 사실을 보여 준 경험이었다.
나중에 자료를 통해 보면 Ondoy 당시 Marikina River는 관측 이래 최고수위에 도달했고, Metro Manila와 주변에는 불과 몇 시간 동안 엄청난 양의 비가 내렸다. 당시에는 만조가 피해를 더 크게 만들었다는 이야기도 들었던 것으로 기억하지만, 지금 자료를 다시 확인해 보면 기록적인 강우량과 Marikina River의 통수능력 초과, 도시화와 배수 및 하천관리 문제가 보다 명확하게 확인되는 원인들이다. 오래전의 기억과 객관적으로 확인되는 사실은 구분해서 보는 것이 맞다고 생각한다.
필리핀에서 경험했던 또 다른 재난대비는 지진대피훈련이었다. 내가 생활했던 Ortigas 지역에는 많은 고층건물이 있었고, Metro Manila가 큰 지진의 위험에 노출되어 있다는 이야기도 자주 들었다. 실제로 PHIVOLCS는 Metro Manila 동쪽의 West Valley Fault에서 규모 7.2의 지진이 발생할 가능성을 주요 재난 시나리오로 설정하고 있다. 그런 점에서 많은 사람이 일하고 생활하는 Ortigas와 같은 고층건물 밀집지역에서 지진훈련을 하는 것은 당연히 필요한 일이라고 생각한다.
다만 내가 참여했던 훈련에서는 아쉬움도 있었다. 경보가 울리면 건물 밖으로 대피하여 지정된 곳에 모였지만, 내가 기억하기로는 그 이후에 무엇을 해야 하는지에 대한 구체적인 설명이나 지시를 충분히 받지 못했다. 어쩌면 내가 관련 안내를 제대로 이해하지 못했을 수도 있다. 그러나 실제 대규모 지진이 발생한다면 건물 밖으로 나오는 것으로 상황이 끝나는 것은 아니다. 부상자가 발생할 수도 있고, 도로와 통신이 끊길 수도 있으며, 가족이나 직원의 안전을 확인해야 할 수도 있다. 훈련이 실제 재난에 도움이 되려면 ‘밖으로 나가는 연습’을 넘어 그다음 행동까지 몸에 익힐 수 있어야 한다고 생각한다.
Ondoy 이후 Metro Manila의 홍수예측과 조기경보체계가 강화되고 홍수관리계획이 추진된 것을 보면, 필리핀이 큰 재난을 겪으면서 조금씩 대응체계를 발전시켜 온 것은 분명하다. 그러나 Ondoy 당시 내가 직접 보았던 것처럼 재난의 피해는 모든 사람에게 동일하게 찾아오지 않는다. 상대적으로 안전한 지역에서 생활하는 사람에게는 ‘비가 많이 오는 하루’였던 것이, 불과 얼마 떨어지지 않은 곳에 사는 다른 사람에게는 집과 생활기반을 잃는 재난이 될 수 있다.
미래의 자연재해에 대한 필리핀의 준비는 바로 이 차이를 얼마나 줄여 나갈 수 있느냐에 달려 있다고 생각한다. 예보와 경보, 대피훈련도 필요하지만 그것만으로 충분하지 않다. 배수와 하천관리, 안전한 주거환경, 건축물의 내진성, 실제 상황을 가정한 대피와 구조체계까지 함께 작동해야 한다. 자연재해 자체를 막을 수는 없지만, 같은 재해가 반복될 때 같은 사람들이 다시 가장 큰 피해를 입는 상황만큼은 줄여 나가는 것, 그것이 필리핀의 재난대비가 앞으로 나아가야 할 방향일 것이다.
함께 읽으면 좋은 질문
- PR-020. 급속한 도시화는 필리핀 사회를 어떻게 변화시키고 있는가?
- PR-022. 지방정부는 필리핀 사람들의 일상생활에서 얼마나 중요한 역할을 하는가?
- PR-050. 기후변화는 필리핀에 어떤 영향을 미치고 있는가?
참고문헌
- Philippine Atmospheric, Geophysical and Astronomical Services Administration (PAGASA). Pasig-Marikina-Tullahan Flood Forecasting and Warning System. (「파식-마리키나-툴라한 홍수예보 및 경보체계」).
- World Bank. Philippines: Typhoons Ondoy and Pepeng—Post-Disaster Needs Assessment. (『필리핀 태풍 온도이와 페펭 재난 후 피해 및 복구수요 평가』).
- Philippine Institute of Volcanology and Seismology (PHIVOLCS). Earthquake Scenarios: Mahalaga sa Tamang Paghahanda at Pagtugon sa Malalakas na Lindol. (「대규모 지진 대비와 대응을 위한 지진 시나리오」).
- World Bank. Project Highlights: Metro Manila Flood Management. (「메트로 마닐라 홍수관리 사업」).